Soll digitale Infrastruktur zu einem öffentlichen Gut werden?

Strom und Wasser sind öffentliche (Kollektiv-)Güter, welche grundsätzlich allen zur Verfügung stehen. Peter Parycek und Roland W. Scholz gehen der Frage nach, ob digitale Infrastruktur auch immer mehr zu einem öffentlichen (Kollektiv-)Gut wird.

von Roland W. Scholz und Peter Parycek

Digitale Infrastruktur aus der Sicht der Technologie und ihrer Funktionen

Die Informationstechnologie und die Telekommunikation wurden als eigene Infrastrukturen betrachtet. Dies bestand traditionell aus der Hardware und Software sowie den organisationalen und institutionellen Strukturen zur Übertragung, zur Speicherung, zum Zugang und zur Verarbeitung von Daten. Mit der Digitalisierung aller Bereiche des Lebens und technologischer Prozesse ist es unmöglich, die technische Seite von der funktionalen Seite der Infrastruktur zu trennen. Jegliche Infrastrukturen sind heute unauflösbar mit der technischen digitalen Struktur verbunden. Der »störungsfreie Betrieb des Teilsektors Medien« für eine »Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und die Sicherstellung einer demokratischen Öffentlichkeit in Deutschland«^[1] ist Teil des kritischen Infrastrukturmanagements. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch das Recht sich »aus allgemein zugänglichen Quellen« zu informieren (Grundgesetz, Art. 5, Abs. 1) und »das Recht der persönlichen Ehre« (Abs. 2), dem auch digitale Services zu folgen haben.

Infrastrukturen – ganz allgemein betrachtet – stellen die Grundlagen für die Erfüllung persönlicher, sozialer und wirtschaftlicher Prozesse dar. Eine Grundversorgung von Haushalten etwa mit Wasser, Strom oder Information muss für alle gewährleistet werden. Sie sind in dem Sinne öffentliche (Kollektiv-)Güter, welche allen grundsätzlich zur Verfügung stehen und deren Zugang im Grundsatz auch nicht ausgeschlossen werden kann. In Kontinentaleuropa werden diese Infrastrukturen vielfach von staatlichen Unternehmen angeboten. Digitale Infrastrukturen und Services durchdringen die Lebenswelten der BürgerInnen, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft und verursachen damit zunehmende Abhängigkeiten. Der Zugang zu digitalen Diensten kann entscheidend sein für soziale Beziehungen oder berufliches Fortkommen. Über den individuellen Raum hinausgehend können digitale Services in ihrem Zusammenwirken auch einen öffentlichen digitalen Diskursraum bilden, der für die politische Willensbildung zunehmend an Bedeutung gewinnt. Diese Digitalisierungs- und Transformationsprozesse wurden durch COVID19 zusätzlich beschleunigt.

Die Governance dieser digitalen Infrastrukturen und Services wie Zugangs- oder Nutzungsbedingungen liegen ausschließlich bei wenigen Anbietern, sie entscheiden über den Zugang oder kuratieren Inhalte; diese Prozesse erfolgen unter minimaler staatlicher Regulierung und ohne demokratische Legitimation.

Wenige globale Anbieter digitaler Infrastruktur spielen eine besondere Rolle

Die Entwicklung digitaler Infrastruktur verlief in wenigen Jahrzehnten. Während 1993 nicht einmal 1% des Informationsflusses durch das Internet abgedeckt wurde, wurde im Jahr 2000 mehr als die Hälfte der von Menschen erzeugten extern gespeicherten Daten digital gespeichert. Eine Besonderheit der digitalen Infrastruktur besteht darin, dass viele Bereiche von einer Handvoll großer, global agierender Akteure angeboten werden. So deckten im Jahr 2019 zwei Firmen mehr als 85% der Browser-Dienstleistungen ab. Bei den Suchmaschinen betrug der Marktanteil von Google 2019 ebenfalls rund 85% ^[2]. Diese Oligopolstellung der großen Akteure der digitalen Big Five (Google, Amazon, Facebook, Apple und Microsoft), sowie Alibaba, stellt eine historisch neue Herausforderung für ein Infrastrukturmanagement dar. Mit Überseekabeln und Besitz anderer Netzwerkelemente (wie etwa Cloud-Speichern) nehmen sie Schlüsselpositionen im globalen Netz ein.

Die schnelle Entwicklung der globalen Informations- und Kommunikationsstruktur und der sozialen Medien hat dazu geführt, dass diese von wenigen großen privaten Unternehmungen angeboten werden. An welchen Stellen die digitalen Daten gespeichert, verarbeitet und über welche Netze sie transferiert werden, ist in vielen Fällen außerhalb der Kontrolle von nationalen Regierungen. Wir befinden uns zudem in einem starken Trend zur zentralen Cloud-Speicherung von digitalen Daten. Die drei grössten Anbieter decken beinahe 60% des Marktes ab. Neben der Cloud-Infrastruktur gewinnen digitale Kommunikations- und Serviceplattformen an Bedeutung sowohl für den öffentliche Diskurs als auch für den Handel.

Eine Besonderheit besteht in dem Geschäftsmodell für Kommunikation und Informationsdienste. Diese werden weitgehend entgeltfrei angeboten und finanzieren sich über eine Art digitales Tauschgeschäft: usergenerierte Daten für einen entgeltfreien digitalen Service. Die von den privaten oder kommerziellen Nutzern erzeugten Daten der Internetnutzung (welche Inhalte werden rezipiert, welche Orte werden besucht, welche Geräte werden dazu genutzt etc.) werden vielfach für userzentrierte Informationen mit dem Ziel einer hohen Verweildauer und userzentrierter Werbeschaltung genutzt und/oder zusätzlich anders vermarktet. Diese Kommerzialisierung digitaler Infrastrukturleistungen macht die Anbieter unabhängig von den nationalen Regierungen, deren Aufgabe es traditionell ist, Infrastrukturen zu organisieren, zu kontrollieren und teilweise zu finanzieren. Die Kommerzialisierung der Daten wird möglich, da Online-Verhaltensdaten Aufschluss über die Konsuminteressen, Kaufneigungen und andere Präferenzen der NutzerInnen ermöglicht und zielgerichtete Inhalte die Nutzungsdauer der Services und die Wirksamkeit der Werbung erhöhen. Diese digitalen Daten sind somit eine geldwerte Größe. Man spricht hier auch von einer Kapitalisierung von Daten. Sie lassen sich z.B. auf dem Werbemarkt oder zur Beeinflussung von Meinungen (etwa durch politische Akteure) nutzen. Die digitalen Daten werden somit, zusätzlich zu den klassischen ökonomischen Größen Kapital, Arbeit und natürliche Ressourcen, zu einer vierten zentralen ökonomischen Größe der Wirtschaft.

Die digitalen Big-Five-Akteure als supranationale ökonomische Systeme

In Abbildung 1 finden wir auf den beiden unteren Ebenen Individuum und Gruppe, welche sich in der menschlichen Entwicklungsgeschichte als erste entwickelt haben. Als dritte Stufe finden sich kommerzielle und nicht-kommerzielle Organisationen, die sich durch eine formelle Mitgliedschaft geprägt sind. Sie entstanden, damit Gesellschaften auf einem bestimmten Technologieniveau effizient funktionieren. Die Big-Five-Akteure als dominierende digitale Infrastruktur- und Serviceprovider spielen eine andere Rolle als international handelnde Konzerne, wie beispielsweise Unternehmen wie Volkswagen. Deren Arbeit und (physische) Produkte werden historisch durch nationale Regierungen kontrolliert. Globale Akteure wie Google und ihre virtuellen Daten stehen teilweise außerhalb der nationalen Gesellschaften (siehe Abb. 1). Die Gesellschaft wird in der Anthropologie und Soziologie als primäre Untereinheit bzw. Subsystem der Menschheit definiert. Folgt man dem Soziologen Talcott Parsons (1902 – 1979), so werden die Gesellschaften seit dem zweiten Weltkrieg primär durch die 193 Nationalstaaten repräsentiert, die den Vereinten Nationen angehören.

Die Ebene der supranationalen Systeme ist im Zuge der Globalisierung entstanden. Die Europäische Union (EU) ist eine supranationale, d. h. eine übernationale Einheit, welche in bestimmten Einzelbereichen in verbindlicher Weise auf ihre Mitglieder Einfluss nehmen kann. Die politische Gestaltungsmöglichkeit EU ist entstanden durch Kompetenzverzichte der Mitgliedstaaten, wie beispielsweise in Bereichen des Wettbewerbsrechtes oder der Währungspolitik. Wir sprechen hier von Kompetenz-Kompetenz. Wir nutzen den Begriff Kompetenz-Kompetenz, um zu beschreiben, dass supranationale Einheiten in bestimmten Bereichen die Fähigkeit erworben haben, nationalen Systemen Regelungen aufzuerlegen. Wenn Staaten der EU bestimmte Regelungen nicht akzeptieren, so müssen diese Staaten aus dem Verbund austreten.

In dem Papier »Digital Infrastructure as a public good: A European Perspective« legen wir dar, dass digitale Infrastruktur- und Serviceprovider eine Stellung erworben haben, die als globaler supranationaler ökonomischer Akteur bezeichnet werden kann. Wir schränken den Kompetenz-Kompetenz-Bereich auf die ausschließlich ökonomische globale Verwertung der Daten ein, da bisher keine weitergehenden politischen Absichten dieser supranationalen Akteure zu beobachten waren. Diese Daten wurden bislang vornehmlich auf dem mit 300 Milliarden bedeutsamen Online-Werbemarkt eingesetzt. Die Werbeumsätze von Google umfassten im Jahr 2019 rund 135 Milliarden US-Dollar. An welchen Orten welche Daten wie, mit welchen Algorithmen, für welche Zwecke und Kunden auf der Grundlage welcher rechtlichen Regelungen angewendet werden, ist für Außenstehende und somit auch für nationale Regierungen nicht nachvollziehbar. Die Big Five zeichnen sich hier durch eine perfekte Intransparenz und Nichtnachvollziehbarkeit der Transaktionen aus. Diese wurde durch die seit 2018 gültige Europäische Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) geringfügig gemindert. Diese Verordnung schafft Auskunftsrechte für einzelne Personen über die erhobenen Daten, lässt aber weiterhin offen, wie diese Daten in den Algorithmen der Anbieter verarbeitet werden.

Die Mächtigkeit und Unabhängigkeit der Big Five bezogen auf die Freigabe von digitalen Daten wird durch den San-Bernadino/Californien-Fall (12/2015) deutlich. Hier verwehrte Apple der US-Bundespolizei FBI den Zugang zu dem Passwort für ein Mobiltelefon eines Strafverdächtigen, unter Bezug auf die Notwendigkeit des Schutzes der Privatsphäre der Kunden. Dieser Fall ist ein Beispiel für die Abwägungs- und Interessenkonflikte und den Entzug staatlicher Kontrolle. So stellt die Privatisierung der digitalen Infrastruktur und die globale, durch Verschlüsselung nichtnachvollziehbare Transferierung und Vermarktung von digitalen Daten durch Unternehmen eine noch nicht gelöste Herausforderung für die demokratisch legitimierte und kontrollierte Steuerung von Information und Kommunikation dar.

Dabei sind die Big Five nicht als Anspruchs- bzw. Stakeholdergruppe zu betrachten, da sie – als globaler Oligopolbetrieb – finanziell unabhängig und ohne Abstimmung mit anderen Anspruchsgruppen agieren können. Es gibt keine staatlichen oder öffentlichen Beiräte, die Einsicht in die Geschäfte haben, wie es bei anderen Infrastrukturen in der Regel der Fall ist. Im Grundsatz können durch die digitalen Infrastrukturbetreiber einzelne Nutzer ausgeschlossen werden. Diese verlieren dann den Zugang zu notwendigen privaten oder beruflichen sozialen Kontakten, Zugang zu ihren Daten oder auch den Zugang zu Informationen. Es lässt sich von staatlicher Seite aus wegen technischer Verschlüsselung oder rechtlichen Gründen vielfach keine Möglichkeit zum Zugang zu den Daten finden. Dies kann wie im angeführten Fall im Grundsatz einem Schutz der Privatsphäre dienen, aber auch zur Frage führen, inwieweit der Staat mit seinen demokratisch legitimierten Hoheitsbefugnissen die Grenzen des Schutzes setzt oder ob supranationale gewinnorientierte Akteure ohne demokratische Legitimation de facto Zugriffsgrenzen setzen.

Abwägungen des Einzelnen, Zielkonflikte und Dilemmata bezogen auf die Gestaltung der Infrastruktur

Die Frage besteht, ob, wie, wann, mit welchen Massnahmen sich die gegenwärtig weitgehend private, ubiquitär präsente digitale Infrastruktur und deren Dienste in öffentliche Güter überführt werden sollten. Der Betrieb der Infrastruktur und der Dienste könnte in privater oder öffentlicher Hand oder in Mischformen weitergeführt werden. Entscheidender ist die Frage der Governance, d. h. der Steuerung, Führung und Kontrolle der digitalen Infrastruktur durch demokratisch legitimierte Akteure. Die verschiedenen Maßnahmen, die hier zu treffen wären, führen zu schwierigen Abwägungen und Zielkonflikten zwischen beteiligten Akteuren.

Zu den Trade-offs des einzelnen Bürgers gehört, inwieweit Nutzer bereit sind, für digitale Kommunikations- und Informationsleistungen Entgelt zu bezahlen, wenn im Gegenzug eine transparente kommerzielle Nutzung und Verwertung der (persönlichen) Daten gewährleistet wird. Dieser Trade-off kann aber auch zu Konflikten zwischen dem Bedürfnis des Einzelnen nach dem Schutz der Personendaten und dem Interesse der Allgemeinheit, die gesamtökonomische Leistung nicht zu verringern, betrachtet werden, da eine Beschneidung der kommerziellen Verwertung von Daten zu ökonomischen Verlusten führen kann.

Aus ökonomischer Sicht führen Plattformen wie digitale Handelsplattformen, Sharing-Economy-Plattformen oder industrielle digitale Produktionsnetzwerke zu einer Veränderung der Wertschöpfungskette. Sie bedrohen insbesondere den Ertrag klein- und mittelständischer Unternehmen, indem sie deren Stärke, den direkten Kundenkontakt, durch digitale datenbasierte Interaktionen ersetzen und dabei die Kundendaten fortlaufend vergrößern, kontrollieren und nicht teilen. Globale skalierende Plattformen, mit hohen Grundkosten und vernachlässigbaren Kosten für den einzelnen Nutzer, führen aufgrund des Netzwerkeffekts in den jeweiligen Märkten zu Oligopol- und Monopolbildung. Neben den negativen Effekten bieten die Plattformen den klein- und mittelständischen Unternehmen aber auch neue Zugänge, globale Reichweite und somit potenziell neue KundInnen.

Zudem finden wir auf der Informations- und sozialen Netzwerkseite auch sozio-kulturelle Dilemmata. Der Zugang zum globalen Netz liefert – ggf. unter Nutzung einiger weniger Umwege – den Zugang zu Informationen, die ethisch schwer vertretbar oder auch strafrechtlich relevant sind. Auch hier stellt sich die Frage einer demokratisch legitimierten Governance, die beispielsweise den Zugang nachvollziehbar unterbindet. Dazu müssen in enger Zusammenarbeit mit den privaten Anbietern europäische Lösungen entwickelt werden, welche eine gesellschaftliche Steuerung (Public Governance) ermöglichen.

Der Umgang mit den Zielkonflikten oder gar Dilemmata stellt eine gesellschaftliche Herausforderung dar und kann nur über systematisches Verständnis in Politiken übersetzt werden, dazu soll der Blog-Artikel und im Besonderen das Arbeitspapier einen kleinen Beitrag leisten:

Digital infrastructure as a public good: A European perspective
Scholz, R. W., Kley, M., & Parycek, P. (2020)
Berlin: Fraunhofer FOKUS: Kompetenzzentrum Öffentliche IT.

[1] BSI: https://www.kritis.bund.de/SubSites/Kritis/DE/Publikationen/Sektorspezifisch/Medien/Sektorstudie_Medien_Kultur.html ↩

[2] Referenzen zu den in diesem Beitrag vorhandenen Daten finde sich in dem am Ende des Papiers zitierten Fraunhofer-ÖFIT-Arbeitspapier. ↩

[3] Der interessierte Leser findet eine ausführliche Diskussion zu diesen Punkten im Papier: Scholz, R. W., Kley, M., & Parycek, P. (2020). Digital infrastructure as a public good: A European Perspective (Working Paper/Arbeitspapier). Berlin: Fraunhofer Fokus: Kompetenzzentrum Öffentliche IT. ↩

Veröffentlicht: 04.12.2020