Digitale Transformation in 164 Landesministerien – Wie die Bundesländer ihre Schaltzentralen gestalten

Von Henning Wilmes

Die digitale Transformation soll alles schneller, besser, leichter machen. Dieser Wandel betrifft uns alle. Von der elektronischen Datenverarbeitung über die Umsetzung des OZG und Aspekten digitaler Resilienz bis hin zum Quantencomputing: Der Begriff digitale Transformation kann vieles beinhalten. Wie nun der Staat (hier die Bundesländer) auf diese Entwicklung reagiert, soll dieser Beitrag zeigen.

Die allumfassenden Wirkungen der digitalen Transformation erfordern eine umfassende Governance auf Seiten der Regierungen. Dass nicht immer ersichtlich ist, wie dieser Wandel von staatlicher Seite gesteuert werden soll, spiegelt sich beispielhaft in der Debatte um die Schaffung eines eigenständigen Digitalministeriums wider. Mit dem Kompetenzzuwachs des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr, hat die jetzige Bundesregierung beschlossen, die digitale Transformation verstärkt auf der Ebene des Bundes anzugehen. Doch welche Governance wählen die bundesdeutschen Länder?

In den 16 deutschen Bundesländern fallen die Ansätze der Ausgestaltung sehr unterschiedlich aus. So richtete beispielsweise Bayern ein Ministerium für Digitales ein, während andere Länder dem Modell ähneln, welches wir auf Bundesebene wiederfinden. Hamburg hingegen ging einen ganz anderen Weg. Hier wurde in fast allen Landesministerien ein:e Beauftragte:r für Digitalisierung etabliert, also eine für das Digitale beauftragte Person, die in der Hierarchie weit oben angesiedelt ist.

Initialgedanke für diesen Beitrag war die Frage: »Wo findet die Gestaltung der Digitalen Transformation in den Landesministerien statt?« Zur Beantwortung wurden alle verfügbaren Organigramme der 164 Landesministerien (Stand: Januar 2022) untersucht. Dabei wurden jegliche Ministerien, Beauftragte, (Unter-)Abteilungen und Referate numerisch codiert, die dem Titel nach eine Verbindung zur digitalen Transformation aufweisen. Die Zuordnung erfolgt also rein aufgrund der Benennung der Verwaltungseinheiten und lässt dabei Fragen nach der konkreten Aufgabenstellung ebenso unberücksichtigt wie personelle und finanzielle Ausstattung. Details zum methodischen Vorgehen finden sich im Anhang dieses Beitrags.

Bayern mit Alleinstellungsmerkmal: die ministeriale Ebene

Schon auf der Ministerienebene lassen sich unterschiedliche Governancestrukturen erkennen. Die meisten Bundesländer haben ein Ministerium mit einem etablierten Ressort, dem die zentrale Verantwortung für die digitale Transformation zugesprochen wird. Nur Mecklenburg-Vorpommern hat zwei Landesministerien mit dem Begriff Digitalisierung versehen. Die Arbeitsteilung zwischen den beiden Ministerien scheint zwischen der eher operativen und der eher strategischen Behandlung von Digitalisierungsfragen zu liegen: das Landesministerium für Inneres, Bau und Digitalisierung weist in dieser Codierung drei Referate für operative und keins für strategische Digitalisierung aus. Alle anderen Landesministerien in Deutschland, die unter Ministerium codiert wurden, haben mindestens ein Referat für strategische Digitalisierung oder eine:n Beauftragte:n.

Mit einem Landesministerium, das sich ausschließlich mit dem Themenkomplex digitale Transformation beschäftigt, verfügt Bayern über ein Alleinstellungsmerkmal. Eine weitere Besonderheit ist im Land Hessen zu beobachten, wo die Ministerin für Digitale Strategie und Entwicklung im Organigramm als Teil der Staatskanzlei geführt wird. In diesem Fall wurde die Staatskanzlei als Ministerium codiert.

Die Hamburger Governance: die Ebene der Beauftragten

Auf Ebene der Beauftragten sind in zwei Bundesländern Besonderheiten zu identifizieren. In vielen Bundesländern gibt es bis zu zwei Beauftragte, die sich auf die Häuser verteilen. Meist sind es CDOs oder CIOs, die hier entsprechend als Beauftragte codiert wurden. Zudem lässt sich ein Staatssekretär für Digitalisierung (Niedersachsen) und eine Bevollmächtigte des Landes für (u.a.) Digitales (Rheinland-Pfalz) feststellen. So sind sie einer Abteilung zumeist nicht unter-, sondern übergeordnet und sehr nah an den jeweiligen Minister:innenposten gebunden.

Mit Abstand die meisten Beauftragten hat das Bundesland Hamburg. Von zwölf Landesministerien haben acht eine:n CDO. Hinzu kommen ein Schwerpunkt in der Senatskanzlei mit einer Abteilung und sieben Referate für strategische Digitalisierung (RsD). Sachsen-Anhalt hat vier Beauftragte, wobei CDO und CIO gemeinsam im Landesministerium für Infrastruktur und Digitales verortet sind.

Die Verteilung auf der Ebene der Abteilungen lässt kaum neue Schlüsse zu den Governancestrukturen zu, die sich nicht auch aus der Analyse der anderen Ebenen ergeben. Auf eine gesonderte Betrachtung wird daher verzichtet.

Ressortvielfalt auf der Referatsebene

Während sich auf Abteilungsebene keine Auffälligkeiten zeigen, erscheint die Kategorie Referate für strategische Digitalisierung besonders interessant, da sie aufzeigt, in welchen Landesministerien die Zuständigkeit für die digitale Transformation liegt und welche Ressorts wie häufig auftreten. Darüber hinaus werden in diesen Referaten wichtige inhaltliche Arbeiten vollzogen. Besonders hervorzuheben sind hier die Länder Bayern, Nordrhein-Westfalen und Hessen, die mit einer hohen Anzahl an Referaten für strategische Digitalisierung (RsD) auffallen. Die Referate für operative Digitalisierung hingegen bleiben auch in diesen Ländern recht unauffällig bei null bis zwei Referaten pro Ministerium.

In Bayern sind mehrere Schwerpunkte mit unterschiedlichem Ausmaß zu erkennen. Das Landesministerium für Digitales verfügt mit 16 über die meisten RsD. Das Staatsministerium für Finanzen und für Heimat (sieben) sowie das Staatsministerium für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie (sechs) sind weitere Schwerpunkte der Governance der digitalen Transformation. Darauf folgt das Staatsministerium für Unterricht und Kultus (fünf).

Insgesamt bleibt für das Ressort Bildung, das bekanntermaßen Ländersache ist, festzuhalten, dass die meisten Bundesländer dort besonders viele RsD führen. Somit lässt sich aus den Daten ein starker Gestaltungsanspruch im Bildungsbereich ableiten.

Das Bild einer stark ausdifferenzierten Zuständigkeit, welches in Bayern zu erkennen ist, ist in Nordrhein-Westfalen noch ausgeprägter zu beobachten. Das Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie (14) weist die meisten RsD auf. Der zweitgrößte Schwerpunkt ist das nordrhein-westfälische Ministerium der Finanzen (zehn). Mit weitem Abstand folgen dann die Ministerien für Schule und Bildung (sechs), für Verkehr (fünf), des Innern (vier), der Justiz (vier) und für Kultur und Wissenschaft (drei).

Hessen wiederum scheint die Governance, im Vergleich zu Bayern, zentraler zu strukturieren. Hier ist die bereits beschriebene Staatskanzlei (17) zentral. Das Ministerium des Innern und für Sport (zwölf) folgt. Leichte Schwerpunkte lassen sich auch in dem Ministerium der Justiz (sechs) und dem Kultusministerium (fünf) erkennen. Somit ähnelt die hessische Struktur (in diesem Punkt) der nordrhein-westfälischen.

Untersucht man die Landesministerien nach dem Ministerium mit den meisten RsD und identifiziert sie somit als Schwerpunkt-Ministerium für digitale Transformation, sind es in Sachsen, Hessen und Hamburg die Staatskanzleien (bzw. Senatskanzlei). In Bremen und Thüringen ist es jeweils das Landesministerium für Finanzen. Das Landesministerium für Wirtschaft ist der Schwerpunkt in Nordrhein-Westfalen. Das Ressort des Innern ist in den Bundesländern Baden-Württemberg (acht), Berlin (fünf), Brandenburg (vier), Niedersachsen (zwei; nicht eindeutig) und Saarland (zwei nicht eindeutig) als Schwerpunkt-Ministerium für die digitale Transformation zuständig. In Bayern ist es das Staatsministerium für Digitales (16), in Sachsen-Anhalt das Ministerium für Infrastruktur und Digitales (zehn), in Schleswig-Holstein das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung (vier) und in Rheinland-Pfalz das Ministerium für Arbeit, Soziales, Transformation und Digitalisierung (sieben). In Mecklenburg-Vorpommern sind es nicht die zwei Ministerien, die Digitales in ihrem Namen tragen, sondern das Ministerium für Justiz, Gleichstellung und Verbraucherschutz (fünf) weist die meisten RsD auf.

Welche Lehren lassen sich ziehen

Die breite Themenvielfalt, die sich aus der digitalen Transformation ergibt, zeigt, welche übergeordnete Rolle die Digitalisierung in der Verwaltung der Länder einnimmt und wie unterschiedlich die Governance umgesetzt wird. In Baden-Württemberg lässt sich ein Referat für die Digitalisierung im Gesundheitswesen finden. Bayern kann mit dem eigenen Ministerium für Digitales Themen wie Cloud, Blockchain und Open Government in den Referaten bearbeiten. Brandenburg hat ein Referat zum Monitoring des OZG.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass viele Bundesländer Schwerpunktministerien für die Governance der Digitalen Transformation geschaffen haben. Die meisten sind in den entsprechenden Ressorts der jeweiligen Innenministerien zu verorten. Bayern hat das einzige Landesministerium, das sich ausschließlich um Digitales kümmert, während das hessische Digitalministerium in der Staatkanzlei verortet wird. Bayern, NRW und Hessen nehmen klare Vorreiterrollen ein, wenn es um die reine Anzahl der Organisationseinheiten auf den Referatsebenen geht. Diese Zahl muss jedoch in Relation zur Größe des jeweiligen Bundeslandes betrachtet werden. Als größte Landesregierungen in Deutschland verwundert es nicht, dass die absoluten Zahlen für Bayern und NRW hier herausstechen. Hamburg hingegen hat mit der Installation von CDOs in fast allen Landesministerien auf der Organisationsebene einen singulären Weg eingeschlagen.

Die Erhebung hat gezeigt, dass die Bundesländer den Willen haben, die digitale Transformation mit Innovation und Kreativität zu gestalten. Dabei gehen sie eigene Wege und weisen bei der Ausgestaltung der Ressorts nicht viele Überschneidungen auf. Im Gegenteil zeigt sich auf Landesebene ein sehr facettenreiches Bild der staatlichen Lenkung von Digitalisierung. Inwiefern dies ausreichen wird, muss die Zukunft zeigen.

Dafür wäre es interessant, diese Studie weiterzuführen, indem die vorhandenen Daten um eine zeitliche Komponente erweitert werden. So könnten mit Hilfe einer vergleichenden Studie in der näheren Zukunft Entwicklungstendenzen abgelesen werden. Außerdem könnten die finanzielle oder personale Ausstattung der Referate, Abteilungen und Büros der Beauftragten herangezogen werden, um die Ergebnisse der Studie noch weiter auszudifferenzieren. Auch mögliche Tools für die Datenvisualisierung von Organigrammen oder der Verstetigung der Datenerhebung zur digitalen Transformation bergen Potenziale für die Zukunft.

Anhang und Erläuterung zur Datenerhebung

Alle erhobenen Daten, sowie eine Codierung der Organigramme sind in diesem Anhang zu finden. Weiterhin sind alle codierten Organisationseinheiten und Kommentare für nicht aufgenommene Einheiten dokumentiert.

 Excel-Datei "Datensatz_Bundeslaeander_Verwaltung_Digitalisierung"

Die Verwaltungseinheiten wurden in sechs Kategorien unterteilt. Die erste Kategorie ist die des Ministeriums. Jedes Landesministerium mit den Begriffen Digitales, Digitalisierung oder Digitale Gesellschaft im Titel wurde dort einsortiert. Des Weiteren wurden Beauftragte codiert, die beispielsweise Titel tragen, die auf die digitale Transformation hinweisen oder aber auch CDOs/CIOs, sowie Staatssekretär:innen und Bevollmächtigte der Digitalen Transformation. Abteilungen und Unterabteilungen wurden unterschiedlich kategorisiert. Die Referate wurden in zwei Kategorien unterteilt. Durch die sehr offene Codierung wurden die Referate, die den IT-Betrieb für die Ministerien intern betreiben (und sich oft in den Z-Abteilungen wiederfinden), mitcodiert. Da ein Referat, das die Haustechnik betreut, und eins, welches die Themen Blockchain, Künstliche Intelligenz und Quantentechnologien (siehe Bayern) bearbeitet, in der Gestaltung der Digitalen Transformation sehr unterschiedlich erscheinen, wurde hier eine Unterteilung vorgenommen. Diese Unterscheidung findet sich in der Literatur zwischen Referaten für die operative Digitalisierung und Referaten für strategische Digitalisierung wieder. Die Referate für strategische Digitalisierung wirken an der politischen Gestaltung der Gesellschaft und der digitalen Transformation mit. Die Referate für die operative Digitalisierung wiederum kümmern sich um den Betrieb der Technik und Unterstützen die interne staatliche Verwaltung (vgl. Hösl, Irgmaier und Kniep 2020).

Literatur

Hösl, Maximilian, Florian Irgmaier, and Ronja Kniep. 2020 »Diskurse der Digitalisierung und organisationaler Wandel in Ministerien.« Handbuch Digitalisierung in Staat und Verwaltung. Springer VS, Wiesbaden. 383-394.

Weiterführendes von ÖFIT:

Digitale Governance – Ein Diskussionspapier

In der Digitalisierung reden wir über intelligente Vernetzung, autonomes Fahren oder No-Government. Alles herausragende Leuchttürme, die wir analysieren, motivieren und pilotieren. Diese Leuchttürme erstrahlen einzeln in den durch Gewaltenteilung, Ressortprinzip und Föderalismus abgezirkelten Feldern, aber wo bleibt die übergreifende und umfassende Governance des Digitalen?

Dr. Michael Stemmer (2016)

Berlin: Fraunhofer FOKUS: Kompetenzzentrum Öffentliche IT

Zur Publikation

Deutschland-Index 2021 regional – Ländersteckbriefe

Zum dritten Mal erfasst ÖFIT mittels umfangreicher statistischer Analysen den Stand der Digitalisierung in der Bundesrepublik und betrachtet dabei vielfältige Digitalisierungsaspekte.

Ines Hölscher, Nicole Opiela, Jens Tiemann, Jan Dennis Gumz, Gabriele Goldacker, Basanta Thapa, Dr. Mike Weber (2021)

Berlin: Fraunhofer FOKUS: Kompetenzzentrum Öffentliche IT

Zur Publikation

Veröffentlicht: 17.03.2022