Soziale Nachhaltigkeit in der öffentlichen IKT-Beschaffung

Gastbeitrag von Annelie Evermann.

Die Digitalisierung der Verwaltung geht mit einem großen Bedarf an Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) einher. Damit hat die öffentliche Hand auch bei dieser Produktgruppe einen bedeutenden Hebel zur Umsetzung des selbstgesteckten Ziels, den Einkauf der öffentlichen Hand nachhaltig zu gestalten.

Diese Zielsetzung der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung ist international und national verankert. Die Agenda 2030, die von allen Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen 2015 mit 17 globalen Nachhaltigkeitszielen (Sustainable Development Goals, SDGs) festgeschrieben wurde, enthält in SDG-Ziel 12 die Sicherstellung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster und erfasst ausdrücklich auch die Förderung nachhaltiger öffentlicher Beschaffung. Auch nach den UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte gehört es zur Schutzpflicht des Staates, bei der eigenen öffentlichen Auftragsvergabe die Achtung der Menschenrechte sicherzustellen. In der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie und im Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte hat sich auch Deutschland hierzu verpflichtet. Im Aktionsplan wird die besondere Verantwortung von Bund, Ländern und Kommunen betont, »sicherzustellen, dass mit öffentlichen Mitteln keine negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte verursacht oder begünstigt werden«.

Zur nachhaltigen IKT-Beschaffung gehören ökologische und soziale Anforderungen an die in den Verwaltungen eingesetzte Hardware, Software und dazugehörige Dienstleistungen einschließlich der Hardware-Entsorgung. Während Ergonomie, Barrierefreiheit und Datenschutz wichtige soziale Aspekte für die Anwender:innen darstellen, wird unter dem Begriff der sozialen Nachhaltigkeit insbesondere die Einhaltung grundlegender Arbeits- und Sozialstandards im Herstellungsprozess der Hardware verstanden. Der vorliegende Beitrag legt den Fokus auf die sozial nachhaltige IKT-Beschaffung in diesem Sinne und geht der Frage nach, inwieweit dies entlang der Lieferkette gelingen kann.

Rechtlicher Rahmen

Soziale Nachhaltigkeitsanforderungen können seit der letzten Vergaberechtsreform von 2016 in mehrfacher Weise in Vergabeverfahren berücksichtigt werden. Sie können als verbindliche Mindeststandards für den Auftragsgegenstand festgelegt (Leistungsmerkmale oder Ausführungsbedingungen), mit in die Wertung der Angebote einbezogen (Zuschlagskriterien) und in begrenztem Maße auch als Eignungsanforderungen an die Bieter einbezogen werden. Der erforderliche Auftragsbezug ist weit gefasst und umfasst nicht nur materielle Bestandteile der Leistung, sondern auch Prozesse im Zusammenhang mit der Herstellung, Bereitstellung oder Entsorgung der Leistung, und kann ausdrücklich auf jegliches Stadium im Lebenszyklus der Leistung bezogen sein.

Menschenrechtsrisiken in komplexen Lieferketten

Bei IKT-Hardware handelt es sich um eine Produktgruppe, für die vielfach dokumentiert ist, dass es entlang der Lieferkette immer wieder zu Verletzungen sowohl der landesrechtlichen Arbeits- und Sozialvorschriften als auch international anerkannter Menschenrechte kommt. Dies hängt, wie auch bei anderen Branchen, mit dem Outsourcing in Niedriglohnländer, dem Wettbewerb um niedrige Preise, mit kurzen Produktlebenszyklen und dem Erfordernis hoher Flexibilität seitens der Zulieferbetriebe zusammen. Außerdem enthalten die Produkte Rohstoffe, bei deren Abbau und Aufbereitung Menschen- und Arbeitsrechte verletzt werden und deren Ankauf teils für die Finanzierung von Konflikten mitverantwortlich ist (sogenannte Konfliktrohstoffe).

Eine gute Übersicht über die Risiken in der Lieferkette von IKT bieten beispielsweise Veröffentlichungen und Datenbanken des Business & Human Rights Resource Centre, des GoodElectronics-Netzwerks oder der eigens für öffentliche Auftraggeber:innen zur Verfügung gestellten Plattform Kompass Nachhaltigkeit. Die Nachvollziehbarkeit der konkreten Lieferketten ist dabei nach wie vor schwierig. Denn die IKT-Branche ist hochgradig komplex und global ausgerichtet und die Produktion ist größtenteils an sogenannte Kontraktfertiger und ein weitverzweigtes Netz von Komponenten- und Teileherstellern ausgelagert.

Zur Berücksichtigung sozialer Anforderungen bei IKT-Produkten hält sich daher hartnäckig die Vorstellung, dass dies nicht machbar sei und zumindest keine Nachweismöglichkeiten existierten. Richtig ist zwar, dass es angesichts der Komplexität der Lieferkette keine »100 % fairen« IKT-Produkte gibt und folglich auch keine Nachweise, die entlang der gesamten Lieferkette die Einhaltung sozialer Kriterien belegen. Sehr wohl ist dies jedoch schon jetzt für Teile der Lieferkette möglich: Angetrieben durch öffentliche Aufmerksamkeit, rechtliche Vorgaben und auch durch die verstärkte Nachfrage der öffentlichen Hand haben viele IKT-Hersteller Strukturen und Maßnahmen etabliert, um die Einhaltung von Arbeits- und Sozialstandards jedenfalls bei ihren direkten Vertragspartnern bzw. in ihren Tochterunternehmen und Teilen der Lieferkette zu berücksichtigen. Auch am Anfang der Lieferkette, beim Bezug der Rohstoffe, trifft dies aufgrund entsprechender gesetzlicher Vorgaben aus den USA, der EU und China inzwischen zu.

Praktische Umsetzung

Für öffentliche Ausschreibungen bedeutet dies: Bei einer eindeutigen Formulierung des Leistungsgegenstandes und der Ausführungsbedingungen, bei der die umfassten Lieferkettenstufen klar identifiziert sind, ist auch eine Überprüfung möglich. Die Zeit der gutgemeinten, aber unrealistischen einfachen Eigenerklärungen ist hingegen vorbei.

Während Endverbraucher:innen davon abhängig sind, ob es für das gewünschte Produkt Gütezeichen gibt, können öffentliche Auftraggeber:innen ihr Leistungsbestimmungsrecht zur Gestaltung des Auftragsinhalts nutzen. Ihnen steht ein größeres Arsenal an Nachweismethoden zur Verfügung. Denn sie beschaffen mit der Marktmacht hoher Auftragsvolumina und größtenteils mittels mehrjähriger Rahmenverträge. Alternative Überprüfungsmethoden, die von Vergabestellen angewendet werden, sind beispielsweise die Berichtslegung anhand von zielführenden Maßnahmen, Risikoanalysen anhand von Fragekatalogen, das Einholen von Bieterkonzepten, externe Audits und die Unterstützung durch die unabhängige Monitoring-Organisation Electronics Watch. Praxisbeispiele sind u. a. im Kompass Nachhaltigkeit, auf der Sustainable Procurement Platform, beim Netzwerk Circular and fair ICT und im EU-Praxisleitfaden »Sozialorientierte Beschaffung« zu finden.

Hervorzuheben ist auch die vom Beschaffungsamt des Bundesinnenministeriums (BeschA BMI), der Kompetenzstelle für Nachhaltige Beschaffung und der Bitkom entwickelte Verpflichtungserklärung zur Einhaltung von Arbeits- und Sozialstandards, die seit kurzem auch von niedersächsischen Vergabestellen verpflichtend anzuwenden ist. Die Verpflichtungserklärung sieht einen bis zur zweiten bzw. (bei höheren Auftragsvolumina) dritten Lieferkettenstufe verbindlichen Vorgang mit Nachweisen vor, die vom Ansatz her vertragsbegleitend nachzuhalten sind.

Welchen Ansatz Vergabestellen wählen, hängt dabei sinnvollerweise vor allem vom Beschaffungsgegenstand ab, weil dieser die Marktmacht, die Verhältnismäßigkeit und die Verfügbarkeit auf dem Bietermarkt beeinflusst. Relevante Faktoren sind u. a., ob es sich um Standard- oder Spezialprodukte handelt, in welchem Auftragsvolumen und in welcher Stückzahl einzelne Produkte beschafft werden, ob produktneutral oder (ausnahmsweise) produktspezifisch ausgeschrieben wird und ob es sich um einen einmaligen Kauf oder einen mehrjährigen Rahmenvertrag handelt. Auch die Strukturen des öffentlichen Auftraggebers sowie dessen finanzielle und insbesondere personelle Ressourcen können von Bedeutung sein.

Eine Rückschau auf die Vergabepraxis der letzten zehn Jahre zeigt, dass die Qualität der geforderten Nachweise ebenso steigt wie die der herstellerseitigen Ansätze und der kontinuierlich stärker die Lieferkette durchdringenden Informationen. Die öffentliche Hand sollte selbstverständlich auch den eigenen Beitrag reflektieren. Dazu gehört eine genaue Bedarfsanalyse vor dem Kauf, die Einbeziehung von Alternativen wie Reparatur, Langlebigkeit und Leasing und die Berücksichtigung der Frage, ob mögliche negative Impulse (beispielsweise durch enge Lieferfristen und Preisdruck) in einer Ausschreibung vermieden werden können.

Ansatz des ITDZ Berlin

Das ITDZ Berlin, bei dem die Verfasserin dieses Beitrags in der Zentralen Beschaffung als Nachhaltigkeitsmanagerin tätig ist, steht als zentraler IT-Dienstleister Berlins in der Verantwortung, den Einkauf im Kernbereich der IKT-Beschaffung sozial nachhaltig zu gestalten. Hier machen wir die Erfahrung, dass zu anspruchsvollen Anforderungen in der Lieferkette auch ein guter Dialog sowohl mit potentiellen Bietern (vor dem Vergabeverfahren), intern im Hause (beispielsweise bei Produktwechseln) und insbesondere mit den Lieferanten (oft IKT-Systemhäuser in Händlerfunktion) und den Herstellern gehört.

Seit September 2022 ist das ITDZ Berlin Mitglied der unabhängigen Monitoring-Organisation Electronics Watch, einem Netzwerk von Vergabestellen mit Monitoringpartnern vor Ort, das unmittelbaren Zugang zu Informationen und Überprüfungen an Produktionsstandorten ermöglicht. Für die praktische Umsetzung bindet das ITDZ Berlin entsprechende Vertragsbedingungen in die Ausschreibungsunterlagen ein, die den Prozess der Lieferkettenoffenlegung durch die Lieferanten ebenso definieren wie deren Bereitschaft, im Falle von festgestellten Verstößen transparent zu kooperieren und Abhilfemaßnahmen einzuleiten. Neben einer Plausibilitätsprüfung nach dem Zuschlag liegt der Schwerpunkt auf dem auf einer Risikoanalyse basierenden Monitoring zu den auftragsbezogenen Produktionsstätten der zweiten und teilweise dritten Stufe der Lieferkette, das während der gesamten Vertragslaufzeit erfolgt.

Beim Monitoring sind klare Vorgaben, Fristen und die Festlegung von Sanktionen bei Nichteinhaltung notwendig, zugleich aber auch ein dialogbasierter Ansatz. Verstöße in der komplexen Lieferkette sind nicht auszuschließen, wichtig ist die transparente und zuverlässige Kommunikation, die auf eine zeitnahe und wirksame Abhilfe gerichtet ist.

Ausblick

Die vorgestellten Praxisbeispiele zeigen, dass das Einfordern von Arbeits- und Menschenrechten auch bei IKT-Beschaffungen möglich ist. Sie spiegeln allerdings weder bei IKT noch bei anderen Risiko-Produktgruppen die allgemeine Vergabepraxis in Deutschland wider. Die letzte veröffentlichte Vergabestatistik (Berichtsjahr 2021) zeigt auf, dass lediglich in knapp 13 % der Vergabeverfahren (ökologisch oder sozial) nachhaltige Aspekte berücksichtigt wurden (vgl. Vergabestatistik und Monitoringbericht). Der im NAP formulierte Anspruch, dass »mit öffentlichen Mitteln keine negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte verursacht oder begünstigt werden«, wird somit (noch) nicht erfüllt.

Das geltende Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) und die bis 2026 in allen EU-Mitgliedstaaten umzusetzende Lieferketten-Richtlinie (CSDDD) haben das Potential, ein Treiber der Transformation zu einer sozial-ökologischen Marktwirtschaft zu sein und damit perspektivisch auch den Bietermarkt und die Möglichkeiten der öffentlichen Hand zu verbessern, soziale Anforderungen bei der Vergabe entlang der Lieferkette durchzusetzen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Unternehmen die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten konsequent an deren tatsächlichen Wirksamkeit ausrichten. Darüber hinaus ist bislang noch ungeklärt, wie die unterschiedlichen Ansätze von Vergaberecht und Sorgfaltspflichten in einen sinnvollen Einklang gebracht werden können. Begleitende rechtliche Regelungen für die öffentliche Beschaffung sind in beiden Regelungen vorgesehen. Während der derzeit in § 22 LkSG geregelte Ausschlussgrund in der jetzigen Ausgestaltung wenig praktische Relevanz hat, könnten die in Art. 31 CSDDD vorgesehenen Ausführungsbedingungen bei einer verbindlichen und auf den wirksamen Schutz der Rechtsgüter gerichteten Regelung ein Beitrag zu dem in Erwägungsgrund 92 formulierten Ziel sein. Dieses besteht darin, die Einhaltung der Nachhaltigkeits- und Sorgfaltspflichten während des gesamten Auftragsvergabeverfahrens sicherzustellen.

Auf Bundesebene hat die Koalition angekündigt, dass die nachhaltige Beschaffung durch das bevorstehende Vergabetransformationspaket einfacher und verbindlicher werden soll. Dies dürfte auch auf den Prüfbericht des Bundesrechnungshofs zur Nachhaltigen Vergabe der Bundesverwaltung vom 19. Januar 2022 zurückgehen, der mahnt, dass reine Selbstverpflichtungen und praktische Anleitungen allein nicht ausreichen, um das erklärte Ziel einer nachhaltigen Beschaffung zu erreichen. Der nun vorliegende Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz zum Vergaberechtstransformationsgesetz (Stand 30.09.2024) sieht im Vergabeverfahren vor, dass soziale oder ökologische Anforderungen verbindlich zu berücksichtigen sind. Für öffentliche Auftraggeber, die sozial nachhaltig ausschreiben, bedeutet die verbindliche Vorgabe eine Stärkung und in der Praxis einen noch breiteren Bietermarkt, der auf soziale Anforderungen eingestellt ist.

Weiterführendes von ÖFIT:

Strategische Beschaffung in der IT-Konsolidierung

Je stärker die öffentliche Verwaltung Informationstechnik einsetzt, desto bedachter muss sie diese beschaffen. Mit der IT-Konsolidierung in der öffentlichen Verwaltung steigt zudem die Tragweite der einzelnen Beschaffungsentscheidung. Deshalb ist eine strategische IT-Beschaffung nötig. Strategische Beschaffung ist nachhaltig, ganzheitlich und umsichtig. Sie bedenkt die dauerhaften Auswirkungen heutiger Beschaffungsentscheidungen, nimmt verschiedene strategische Perspektiven ein und berücksichtigt Umweltfaktoren wie Marktlage und technische Entwicklung. In dieser Arbeit werden beispielhaft zehn wichtige strategische Perspektiven für die mögliche Ausrichtung einer ganzheitlichen Beschaffung anhand der Produktzahlfrage, ob in der Dienstekonsolidierung des Bundes pro Dienst auf ein oder zwei Softwarelösungen reduziert werden sollte, vorgestellt: von staatlicher Souveränität über Mittelstandsförderung bis zu Akzeptanzmanagement.

Good Practices störungsresilienter, menschzentrierter Technikgestaltung

Warum geht die Entwicklung digitaler Werkzeuge so oft am Bedarf der Nutzenden vorbei, obwohl menschzentrierte Gestaltungsansätze hierfür doch zahlreiche Lösungen bereitstellen? Damit menschzentrierte Gestaltung erfolgreich ist, braucht es neben Methodenwissen ein gemeinsames Verständnis und die richtige Haltung. Der Impuls beschreibt Good Practices für einen resilienten Umgang mit typischen Störungen und skizziert entlang verschiedener Projektphasen eines fiktiven Projektszenarios das Ineinandergreifen von Rahmenbedingungen und idealen methodischen Abläufe im Forschungs- und Entwicklungskontext. Dabei gibt der Impuls Fördergebenden, Projektverantwortlichen und Entwickler:innen Einblicke in häufig nur implizit vorhandenes Praxiswissen.

Wertebasierte Digitalisierung für nachhaltige Entwicklung im öffentlichen Sektor

Digitalisierung und Nachhaltigkeit stellen grundlegende strukturelle Transformationen dar, die zusammengedacht werden sollten. Um dies erfolgreich zu meistern, kann die öffentliche Hand digitale Technologien als Werkzeug zur Erreichung von Nachhaltigkeitszielen einsetzen. Gleichzeitig sollten digitale Technologien anhand von Nachhaltigkeitskriterien »in sich selbst« nachhaltiger gestaltet werden. Das White Paper präsentiert relevante Konzepte, Kriterien und Werkzeuge, welche die Nachhaltigkeitsbewertung von Digitalisierungsvorhaben erleichtern. Diese werden in einem »Nachhaltigkeits-Canvas« zusammengeführt, welches Akteur:innen aus dem öffentlichen Sektor bei der Umsetzung solcher Vorhaben unterstützen kann. Ergänzt wird das White Paper durch eine kommunale Praxisperspektive der Landeshauptstadt Kiel, die gemeinsam mit City & Bits erarbeitet wurde.

Veröffentlicht: 30.10.2024